新余市渝水区“空心村”整治调查报告

来源:江西网络广播电视台 编辑:傅雯瑜 发布: 2018-09-17 10:04

江西网络广播电视台讯(记者 罗弘昱)近年来,随着农村经济社会的发展,新余市农村面貌有了很大改善。然而由于村庄规划滞后、农民思想观念陈旧、农民大量外迁等原因,“新屋不断往外建、老房破屋村内留”的空心村(主要指自然村)现象,已逐渐成为当前新农村建设中的突出问题。近日,根据省委农工部工作安排,我科联合渝水区委农工部通过问卷调查、实地走访等形式,对该区部分乡镇“空心村”问题的

现状、原因及对策进行了专题调研。现报告如下:

一、“空心村”的现状和成因

(一)“空心村”的基本情况

此次调查共抽调了水北镇、良山镇和姚圩镇3个镇的15个行政村71个自然村,户籍农户6618户、常住农户2895户、举家外出半年以上的农户3983户、现在或曾经有人居住的房屋11036栋,被调查的71个自然村的“空心”率为40.03%。

(二)“空心村”的原因分析

1.村庄规划管理滞后。乡镇对村庄规划普遍未能引起足够的重视,没有按照有关规定建立村镇规划建设管理体系。村级由于经济薄弱,加上村庄规划意识淡薄,存在以罚代建的做法,乱建现象比较突出。同时,村庄空置户管理缺乏相应的政策,随着非农化的发展和国家户口政策的逐步放开,很多农户开始移居城镇,但他们大多数不愿放弃在村庄的农宅,形成农宅空置、一户多宅的现象。

2.农民传统的宅基地私有观念浓厚。许多农民认为宅基地是私有的,占着了就是自己的,所以千方百计批地建新房,新房建成后不拆旧房不交旧地。有的认为老房子是祖业,再穷也不能拆祖屋;更有甚者认为新房建成后旧屋要留下来给父母老人居住或放农具、粮草等用。有的常年在外经商打工,将老房子留作回乡走亲访友、处理老人后事场地。

3.城乡基础设施建设存在差别。随着人口出生率的下降在农村居住的人口越来越少,教育部门也因此对农村的教育资源进行了整合,农村的教学网点随之减少,很多行政村都没有了学校,一些乡镇甚至只有两、三个教学网点。如良山镇全镇只有两个完小教学点,而且都在集镇,农民的孩子自小学一年级始,就要到离家几里甚至十余里外的学校读书,为了小孩的成长和安全,一些农民干脆到城里买房或租房,送子女到城里读书。这样,农村的房子就闲置下来了。

4.家庭经济实力的增强和对美好生活的向往。调查的三个乡镇因各自不同的特色,农民群众都比较富裕。特别是水北镇素有“建筑之乡”美誉,产生了许多农民建筑企业家;姚圩镇在改革开放初期就有很多人到深圳等地经商务工,成为创业“能人”。在这些农民建筑企业家和创业“能人”的传帮带下,很多农民家庭经济迅速得到发展。这些富裕起来的农民向往高质量的生活,绝大多数在外地或新余城区购置住房长期居住,其在老家的住宅也就被闲置起来了,而且现行政策也允许他们保留原来在农村的宅基地和责任田。

(三)“空心村”的不良影响

1.造成土地浪费。农民建新不拆旧,造成大量土地闲置,造成了土地资源的极大浪费。

2.存在安全和健康隐患。许多空置的旧房子由于无人居住,便也无人修缮,已处于“危房”状态,随时面临着倒塌的可能,而且旧住宅区并没有设置围栏,随时都有人走动,其安全隐患不可小觑。不少村民将老房用于圈养禽畜,致使村内垃圾成堆、污水横流、杂草丛生、老鼠遍地、蝇蚊乱飞、粪便成堆。环境卫生的“脏、乱、差”,严重影响村民的居住环境和身心健康。

3.潜伏家族矛盾纠纷。由于“空心村”内的废弃宅基地多年未曾有人使用,到了第三、四代之后,邻居之间的土地界限必然会有些模糊。随着农村土地的日益紧张,宅基地今后必将升值,到时候这些废弃宅基地可能会引发家族内或家族间甚至宗族间的矛盾纠纷。

4.延缓农村经济发展。“空心村”的存在,使农民居住地分散,农村的村落分布面积过大,村庄外延拉得过长,从而增加了水、电、路、通讯、公用设施等基础设施统一建设的难度,一定程度上延缓了农村经济的进一步发展。

二、“空心村”整治主要做法

去冬今春以来,渝水区坚持“市级督导、区级指导、乡镇领导、村级主导”工作机制,在全区范围内大张旗鼓开展“拆三房建三园”活动,全力推进“空心村”整治纵深发展。据不完全统计,去冬今春全区共拆除“三房”(空心房、危旧房、违章房)74987间,总面积达303.56万平方米,整理新增耕地面积970.17亩。

1.坚持高位推动,压实工作责任。首先是成立组织领导机构。成立渝水区“空心村”整治工作领导小组,下设办公室,并专门从相关单位抽调7名农村工作经验足、工作能力强的干部作为办公室工作人员。领导小组由区长亲自任组长,分管农业农村工作的副区长任副组长,各有关单位主要负责人为成员,负责日常协调、指导、督促和检查工作。各乡镇分别成立由乡镇党委书记任组长,乡镇长任第一副组长的“空心村”整治工作领导小组,负责“空心村”整治的调度、推进、协调工作。各乡镇明还确规定,各行政村党总支书记为“空心村”整治工作第一责任人,并要求各村小组成立村民理事会,担负“空心村”整治的具体工作任务。其次是建立领导干部包干责任制。抽调11名县级干部包乡镇、314名科级干部包村行政村、2474名一般干部包自然村,分别下到乡镇、行政村、自然村帮助开展“空心村”整治工作,主要负责监督、指导和政策、技术把关。再次是严格调度和考核机制。制定《渝水区农村“空心村”整治工作督查考核方案》,实行一月一调度、一季一督导、半年一促进、一年一考核,每月上报一次工作进展情况、每季开展一次督导检查、每半年召开一次促进会、年终进行全面目标管理考核。考核结果分别作为乡村两级、相关单位和责任领导干部绩效考核的重要内容,实行奖优罚劣。

2.坚持宣传引领,凝聚农民共识一是全面动员。采取召开党员干部大会、群众大会、悬挂张贴宣传横幅标语、发放宣传资料(宣传画册、致农户一封信)等形式,进行全方位宣传发动。区乡两级分别召开了三级干部大会,各行政村召开了村组党员干部大会,各自然村召开了群众或群众代表大会。全区共悬挂张贴宣传标语3000余条,发放“致农户的一封信”6万余份;区“空心村”整治办公室印制农村“空心村”整治宣传图册500份。二是媒介鼓动。区融媒体中心在广播电视台分别开设了“秀美渝水,秀美乡村”宣传专栏,区委农工部、区“空心村”整治工作领导小组办公室申请注册了专门的微信公众号,并组织印发了“空心村”整治工作简报,专题宣传“空心村”整治工作做法、经验与典型事例。三是个性释疑。区、乡、村三级干部纷纷下到村组,走进千家万户,召开村民理事会会议、与村民代表座谈、与农民群众交心,将农村“空心村”整治的目的意义和政策要求宣传到每家每户,使之家喻户晓、人人皆知,并逐个解答村民心中疑难,消除其顾虑和困惑。四是特色宣传。区委宣传部和区文化馆组织曲艺人员将“空心村”整治工作相关内容编排成快板、相声、小品、戏曲等文艺作品形式,在城区各文化广场和乡镇集镇巡回宣演。至调查时止,共宣演20余场次。

3.坚持人本服务,保障农民利益。首先是规划先行。注重规划引领,全面开展乡村规划工作,实现乡镇、行政村、20户以上宜居自然村规划全覆盖,规划编制率达100%。一方面实行乡镇土管所、规划所合署办公,严格落实“两规合一”。一方面在实地调研和充分尊重农民群众意愿的基础上,依托自然山水和地域文化特色,因地制宜科学编制村庄规划,不同的村庄、不同的地貌、不同的人文规划不同的建筑体量和不同的建筑风格。目前,已编制(修编)村庄规划1034个。其次是村级主导。在各级党组织的统一领导下,坚持“村为主”的工作方针,充分发挥村民自治作用,积极引导村民理事会、新农村建设促进会等民间组织参与“空心村”整治工作,由村民理事会和新农村建设促进会协同村“两委”,根据本村的实际情况,因地制宜制定相应的整治办法和措施。同时,充分发挥村民理事会成员和新农村建设促进会会员在本村人脉关系好、群众威望高的优势和“能人”效应,协调处理工作中出现的困难和问题,化解各类矛盾和纠纷。再次是留住乡愁。注重加强对古建筑、古遗址、传统民居的保护,留住看得见的乡愁,传承传统历史文化,不搞“一刀切”。对那些水草碧清的古井、虬枝延展的古樟、宛如皎月的古桥、青砖碧瓦的古屋、翘檐画栋的古祠堂,竖立保护标识,重点加以修缮和保护。在“空心村”整治过程中,良山全镇40余处(其中国家级文物26处)古建筑、古遗址、古民居全部完好保存下来。四是以建促拆。以拆带建,以建促拆,拆建结合。对那些已拆除空房和危旧房的村民给予拆除等量面积的使用权,在村里统一规划下,需建新房的批地建房,闲置地则因地制宜建菜园、花园、果园。

4.坚持示范引领,发挥榜样作用。“村看村,户看户,群众都看党员和干部。”注重发挥领导干部、公职人员、老党员、老干部、新乡贤的示范引领作用,取得一人带动一片、推动一村的效果。一是领导干部领着拆。制定下发《渝水区公职人员助推农村拆“三房”工作的通知》,要求公职人员不仅要带头拆除自家旧房,而且要协助乡村两级做好自家兄弟姐妹和亲朋好友的工作。老家是人和乡茂江村的市委农工部部长何志勇,作为在外工作的领导干部,心系家乡建设,带头拆除老家的旧房。在何志勇的带动下,全村村民纷纷积极主动拆除了自家的空房和危旧房。老家是南安乡东洛村委的区财政局局长胡保芽和水北镇党委书记胡春芽兄弟俩,积极动员本村村民主动配合和参与村里“空心村”整治工作,并带头拆除自家旧房。二是普通党员带头拆。充分发挥共产党员的先锋模范作用,一名党员就是一面旗帜。水北镇北港村党员张保生带头将自家老旧房屋全部拆除,并积极动员全村其他党员干部加入了带头自拆行列,展开了一场“党员带头、干部争先”的拆房大行动。人和乡穑诞村委东头村党员何毛得主动配合乡村干部给家住同村的岳父做思想工作,劝导其自觉拆除了危旧房。各地党员干部不仅带头拆“三房”,还设身处地为民群众排忧解难。姚圩镇高湖村的老村长龚木根,主动做通家住城区的二儿子思想工作,要求其腾出老家的一栋二层楼房,给暂时无房居住的村民使用。三是新乡贤配合拆。渝水区新农村建设促进会和各乡镇商会积极组织和动员会员参与乡村治理,大力协助和配合乡村两级推进“空心村”整治工作,创建秀美宜居环境。去冬今春以来,促进会和商会组织乡贤为村庄整治捐资7724.6万元,为家乡基础设施建设捐资1380万元,为颐养之家捐款捐物3569.8万元,为教育捐资11911.4万元。渝水区新农村建设促进会常务副会长、水北商会会长邹细保慷慨解囊捐资1140万元,支持家乡水北镇邹家村新农村建设,资助340户拆旧建新户每户3万元,资助村庄兴修公路、创办颐养之家等项目100万元。

5.坚持稳步推进,实行阳光操作。做好“空心村”整治工作,必须一步一个脚印,扎实稳步推进,实行阳光操作。首先是开展调查摸底。实行干部分组包干责任制度,由乡村干部逐村逐户走访,摸清农户基本信息、家庭类型、房屋现有状况、房屋面积等信息,填写好拆“三房”调查摸底表,并要求户主或户主代表在表上签字确认,确保调查摸底数据准确无误。其次是签订拆房协议。为争取农民群众的理解与支持,每栋房屋拆除前,都与农户签好自愿拆除协议书。三是推行痕迹管理。建立健全完整的、全方位的“一户一档”资料,推行全过程痕迹管理。这些资料包括:发放的宣传资料,调查摸底表格,签订的协议书,群众大会和上门宣传图片,张榜公示内容图片,与在外人员通话时间、通话内容和在场人员的文字记录,房屋拆除前、新建后的图片,拆迁全过程的影像资料等等。四是实行张榜公布。对确认的须拆房的产权人、权属面积及处置决定,拆迁前在村祠堂、村庄口等显著位置进行张榜公示,提前3—5天时间通知村民搬家、清空房屋。

三、“空心村”整治中反映出的突出问题

1.农民对“空心村”整治的认知严重欠缺。造成这一问题的原因主要有两方面:一是宣传教育不到位。宣传教育只停留在媒体宣传、开会宣传和散发宣传资料等大众宣传层面,缺少深入细致的说服教育和与农民群众的情感交流,农民群众尚未从内心深处真正认知“空心村”的整治,加上一些干部的方法过于简单,一些农民群众情感上接受不了。二是农民群众观念依然陈旧。农民普遍认为宅基是自己的产业,属于私人财产,外人无权干涉,闲着可以但村里想随意拆除绝对不行,无偿收回更是万万不可。有些人封建迷信思想严重,认为住宅问题事关风水大事,不能随便乱动。所以,对这项工作农民不但缺乏积极性和主动性,有些甚至百般刁难。

2.整治资金的匮乏导致拆迁补偿困难重重。“空心村”整治资金主要来源于新农村建设方面的财政拨付和村组自筹,少部分“空心村”结合土地增减挂项目开展整治,但以“空心村”名义列支的专项资金极为有限。从目前的情况来说,各级财政对新农村建设的投入与乡村的实际需要差距较大,村组集体经济普遍又不看好,自筹资金微乎其微。资金的严重匮乏给拆迁补偿带来重重困难和问题。一方面补偿标准低了农户不同意,标准高了政府和村级又负担不起,特别是农民住宅一户一个样,谁家该补偿多少很难掌握也无法核定。一方面补偿标准存在高低不同的现象,甚至存在没有任何补偿的情况。在今年的“拆三房建三园”中,对拆除的“三房”在经济补偿方面,乡镇与乡镇之间甚至一个乡镇内部的村与村之间补偿标准不一,有些可能由于未能按乡村组织的时间节点拆除,而无分文补偿,致使一些农民心里产生不满甚至怨恨情绪。农民群众一辈子“日出而作、日落而息”为的就是房子与儿子,一些农民奋斗大半辈子好不容易利用省吃俭用积攒下来的钱盖了一处房子,拆除后补偿又未能如愿,其心理的痛那是无可言状的。

3.农民群众的实际困难阻碍了“空心村”的整治。一方面一些农民的住宅确实地处“空心村”中,而且建房年代已久,影响了秀美乡村的外观。可这些房屋,有的天天有人居住,有的因房主为了生计外出务工暂无人居住,但他们一家几口也确实只有这一住宅,如果拆除了这一旧房,从他们家庭目前的经济状况来说又无力建新房。一方面有的农民虽然常年在外经商打工,每年只有清明、春节等时间回来住几天,旧宅对他们来讲只是个免费“旅馆”,这个“旅馆”虽然不常住,但毕竟是他们在农村的“根”,拨了这个“根”他们绝对不会同意,若让他们拆了旧宅重新投资修建新房,他们又不肯花那份冤枉钱。

4.政策不配套制约了“空心村”整治的纵深推进。当前指导村镇建设的法律法规对宅基地问题的规定没有针对废弃、老旧宅基地的处置办法。近几年,利用增减挂等试点政策,通过实施规划调整、拆旧建新、合村并点,解决了部分农村宅基地闲置问题。但由于一部分村庄不符合土地利用总体立项要求,增减挂项目不允许立项。一些原本是农村土生土长的农民后来通过考学、当兵或其它方式实现了从“农民”到“市民”的转换,户口已从原村庄迁出,他们结婚生子后从父母那里分得了或者是继承了宅基,成为他们的私有财产和他们在村庄的“根”。如果欲将他们的这些房屋拆除,但根据现在的相关政策和法律法规,他们又不能再批地建房,这是他们万万不会同意的。有些地方尽管想打一下擦边球,通过村民自治方式,由村民理事会商议为他们安排一块宅基地拆旧建新,但有些村又是有心而无力,因村庄确实宅基地少,甚至连户籍人口也安排不了。

四、推进“空心村”整治的意见建议

第一,加大宣传教育力度,凝聚强大工作动力。农民头脑中“宅基是根”的观念根深蒂固,不可能在一朝一夕就轻易改变。所以,我们要在理解农民传统观念的基础上,做好教育引导工作。一要用宣传引导。要充分利用广播、电视、报纸、网络等大众传媒,加大舆论宣传,引导农民转变落后的思想观念,积极培育他们的发展观念和现代文明意识,在广大群众中形成宅基地属集体所有、按规划用地、建新宅必须交旧宅等共识,使“空心村”治理工作成为广大群众的自觉行动。二要用政策引导。要尽快制定相关政策规定,严格落实一户一宅和建新宅交旧宅的政策。要让群众明确,今后凡是村内有闲置宅基而又向村里申请新宅基的,必须无偿将旧宅基地交回村里,“以旧换新”,否则一律不予安排,坚决杜绝新空闲宅基的出现。要明晰农房产权,严格按照一户一宅、房证统一的原则,确定产权关系,在具体操作中,既要把农民的合法住房与违章建筑区分开来,又要酌情对待农民的实际利益诉求,巧妙把握好两者之间的平衡关系。

第二,多方筹措整治资金,保障农民正当利益。雄厚的资金是推进“空心村”整治的根本保障。在具体实践中,资金不足成为阻碍“空心村”整治顺利推进的最大难题。一是利用好国家政策争取上级资金支持。相关部门要将“空心村”改造与美丽乡村建设、农村环境整治、城乡一体化工作有机结合起来,以争取更多的资金来源。特别是要将国家和省级土地整理项目与“空心村”治理相结合,把“空心村”治理的面积纳入到新增耕地面积的比例中计算,解决资金不足的问题。二是鼓励金融机构提供低息贷款。要采取激励措施,鼓励各类金融机构尤其是涉农金融机构向“空心村”改造提供低息贷款,以扩大资金筹集渠道。三是引入市场机制。要探索引入市场机制,充分利用民间资本,由民间与村集体共同出资改造“空心村”。譬如可探索将“空心村”改造过程中的拆迁和建设工程上升为带有公益性质的风险投资项目,以加快招商引资,吸引开发商积极投资。四是加大财政投入力度。各级财政要加大对“空心村”改造的投入力度,因地制宜增加每个点的建设投资。要将国家和省级土地整理项目与“空心村”治理相结合,把“空心村”治理的面积纳入到新增耕地面积的比例中计算,解决资金不足的问题。

第三,结合美丽乡村建设,精心搞好规划设计。科学规划是搞好“空心村”整治的关键。要结合美丽乡村建设,结合城乡一体化和农村城镇化发展的历史趋势,科学规划,精心设点,合理布局。按照节约用地、集约用地、少占耕地的原则,在户型设计、基础设施建设及公共服务配套等方面确保长远发展与农民的实际需要。要将“空心村”改造与农村环境整治、农村新社区建设、宅基地复垦、城乡一体化建设及农民市民化等有机结合起来,引导农民向市区、中心集镇、中心村集聚。同时,要统筹好农村的水电、道路、通讯、网络、有线电视、生活污水排放等基础设施建设,延伸城市公共服务,配套文体娱乐及商业设施,既为安置后的村民解决生产生活上的后顾之忧,又优化农村的环境质量,提升农民的生产生活条件,缩小城乡之间的差距。

第四,完善社保体系建设,强化农村养老服务。目前虽然落实了农村新型养老保障和高龄补助,但补贴水平比较低,只能维护最基本的油盐酱醋茶,几乎是杯水车薪。因此,完善农村养老体系建设,着力解决农村养老服务供给不足问题,就成为当前迫在眉睫的重要工作。要大力加强以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系建设,努力建设一批与老年人生活特点、生活习惯相符合的村“老年之家”,配套文化、体育、卫生等公共服务设施,为老年人提供学习、休闲、健身的场所,更好的满足老年人精神文化需求,真正使老年人老有所养,老有所医,老有所乐,彻底改善“空心村”病态生存状况。

第五,发挥村民自治优势,确保工作稳步推进。要引导村级进一步规范完善《村民自治章程》,将有关“空心村”改造的问题,如一户一宅、占新宅基退老宅基、多占多交款等,写入村民自治章程中,让村民自觉地按章程和村庄统一规划搞好修建、拆迁和旧宅基的清退工作。要严格执行《宅基地使用法》中有关农村宅基地面积问题的规定,有偿收取超面积占用宅基地及圈建围墙费用,超占费的标准应该在法律允许的范围内尽量提高,以引导鼓励农民主动交回闲置的旧宅基地。对那些既不遵守《村民自治章程》配合拆迁或退回闲置旧宅基,又不按规定缴纳“超占费”的,可由村委会依照有关法律规定诉至法院,依靠法律的力量强制执行。(新余市委农工部新村科、渝水区委农村工作部)

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